Calidad de gobierno y desarrollo sostenible

VICTOR LAPUENTE

 

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Cuando los empresarios se enfrentan a funcionarios susceptibles de ser sobornados son capaces de saltarse las regulaciones mediambientales

Si la sostenibilidad del planeta depende de la acción de los seres humanos, el buen gobierno de los seres humanos debería ser crucial para la sostenibilidad. Sin embargo, solo recientemente el buen gobierno ha empezado a ser considerado como una pieza fundamental para asegurar la sostenibilidad medioambiental. Es mi propósito aquí resumir los estudios que han tratado de desentrañar el efecto que el buen gobierno de la cosa pública tiene sobre el medio ambiente. ¿Qué gobiernos son mejores para conseguir un desarrollo sostenible?

Me centraré en dos aspectos. Por un lado, el hardware del buen gobierno, lo que conocemos como la «gobernanza», «capacidad del Estado», o «calidad de gobierno». Independientemente de la etiqueta, el hardware del buen gobierno hace referencia a aquellas instituciones públicas que actúan con imparcialidad, que no favorecen a unos intereses particulares, ya sean los de quienes pagan un soborno, o los de aquellos que tienen conexiones por virtud de su cercanía a un partido político, por el color de su piel o por el idioma que hablan. Los países con instituciones públicas imparciales son capaces de adoptar mejores políticas de sostenibilidad y, posteriormente, de implementarlas eficientemente. Pero todo hardware necesita un software. Las buenas instituciones deben hospedar a buenos decisores. Políticos que apliquen una filosofía apropiada para la sostenibilidad. Con filosofía no me refiero a ideología, aunque tampoco descarto que la ideología juegue un papel importante. Con filosofía me refiero a algo más profundo, que late debajo de las ideologías: ¿hasta qué punto los políticos se atreven a explorar sin prejuicio nuevas aproximaciones a la sostenibilidad? A diferencia del hardware, para el que tenemos mediciones relativamente precisas de los efectos que tiene sobre la sostenibilidad, los efectos del software son más difíciles de calibrar. Pero sí me gustaría mencionar la importancia de que los políticos estén abiertos a la experimentación, a probar medidas que se salen de sus guiones ideológicos, en políticas de sostenibilidad.

Empecemos por el hardware, por la calidad de gobierno. La ola de investigaciones que a lo largo de las dos últimas décadas han explorado las consecuencias de tener unas instituciones imparciales ha alcanzado también la playa del desarrollo sostenible. El siglo XXI ha sido testigo de una preocupación creciente por las características gubernamentales que afectan más críticamente a la capacidad de conseguir un desarrollo sostenible.

La primera lección, pero quizás no la más importante, es que la democracia importa. La democracia es el primer aspecto de un gobierno en el que nos fijamos: ¿son elegidos los dirigentes del país a través de elecciones (y, hay que añadir, elecciones que sean libres y justas, pues hoy en día una mayoría de países organizan comicios, pero muchos siguen siendo operaciones de marketing y no ejercicios competitivos)? Y ciertamente importa, como los pioneros en el estudio de los efectos de las instituciones sobre la sostenibilidad ya apuntaron. En comparación con los dictadores, los gobiernos democráticamente elegidos tienen un horizonte temporal más amplio. Los partidos en el gobierno se preocupan por los problemas a largo plazo, como la sostenibilidad. Por el contrario, los dictadores —con algunas excepciones, como Singapur y otros raros fenómenos de lo que se conoce como «dictaduras desarrollistas»— suelen preocuparse del hoy, despreciando un mañana en el que no saben si estarán en el poder. Los líderes autoritarios se despreocupan especialmente del desarrollo sostenible si ellos mismos, sus familias y sus apoyos más cercanos controlan grandes sectores de la economía, un fenómeno muy habitual. Los dictadores antepondrán la extracción de beneficios en esos sectores —relacionados a menudo con los recursos naturales y con tecnologías contaminantes— al desarrollo sostenible e inclusivo. Su desarrollo es, por definición, exclusivo.

Y hay evidencias de que la democracia ayuda al desarrollo sostenible. Controladas por otros factores, vemos que las democracias reducen las emisiones de clorofluorocarbono y óxido de azufre y los niveles de polución; son más proclives a adoptar legislación nacional apoyando tratados internacionales como el Protocolo de Montreal; ratificaron con más rapidez el acuerdo marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, y protegen un porcentaje mayor de su masa forestal. Cuanto más democrático es tu país —es decir, cuan más competitivas y menos fraudulentas sean las elecciones—, mayores son las probabilidades de conseguir un desarrollo sostenible.

Hay que introducir aquí dos matices importantes. En primer lugar, no todos los regímenes democráticos tienen el mismo efecto balsámico sobre el desarrollo sostenible. Las democracias parlamentarias generan políticas más respetuosas con el medio ambiente, pero los regímenes presidencialistas adoptan a menudo políticas tan laxas como las dictaduras. Por ejemplo, los gobiernos parlamentarios, sean monocolor o una coalición multipartidista, tienen mayor capacidad para subir los impuestos a los hidrocarburos que los ejecutivos en sistemas presidencialistas, pues deben negociar con un legislativo potencialmente hostil. La contrapartida, obviamente, es que el espacio para el abuso gubernamental, o incluso la apropiación indebida de rentas, es mayor en los sistemas parlamentarios. Por tanto, para que una democracia parlamentaria se comprometa con el desarrollo sostenible es necesario que los controles, formales e informales, sobre el gobierno sean efectivos.

El segundo matiz es que el sistema electoral también parece influir. En los sistemas mayoritarios —pensemos en los distritos uninominales de los países de tradición anglosajona—, los partidos centran sus esfuerzos en las circunscripciones clave, siendo más sensibles a intereses locales que al interés general. Los lobbies que representan a industrias concretas son más influyentes en sistemas mayoritarios, con lo que son capaces de obtener una normativa medioambiental menos exigente que en los sistemas electorales proporcionales. Dicho esto, los estudios indican que, aunque un sistema proporcional tenga ventajas sobre uno mayoritario, lo relevante es que haya elecciones libres y competitivas. Donde hay una verdadera democracia, independientemente de si votamos a un candidato de una circunscripción concreta o a un partido en general, las políticas encaminadas a conseguir un desarrollo sostenible son más probables.

Si miramos los índices comparados de sostenibilidad, es una obviedad que las democracias, sobre todo las parlamentarias, favorecen el desarrollo sostenible. Por ejemplo, los índices de sostenibilidad o de actuación medioambiental están invariablemente encabezados por democracias de rancio abolengo —como Suiza, Finlandia, Suecia, Alemania, o Australia— y por algunas más nuevas, pero consolidadas —como España o Portugal—. Sin embargo, un creciente número de investigadores subraya que, si bien la democracia es necesaria, rara vez es suficiente para explicar la puesta en marcha de políticas de desarrollo sostenible. Hace falta algo más.

Hace falta que las instituciones de un país actúen de forma imparcial e incorruptible. Este es quizás el elemento clave para entender las diferencias entre países a la hora de fomentar el desarrollo sostenible: ¿cuán corruptos son los políticos y funcionarios públicos? Estudio tras estudio muestran que, tras controlar por todo tipo de factores explicativos de las emisiones contaminantes, estas aumentan drásticamente con los niveles de corrupción en un país. La corrupción dispara las emisiones per cápita de dióxido de carbono, óxido de azufre y otros contaminantes del aire. Son varios los mecanismos a través de los cuales la corrupción daña la sostenibilidad medioambiental. En primer lugar, los políticos corruptos son más susceptibles a dejarse convencer por los grupos interesados en legislaciones permisivas. En segundo lugar, la implementación de la legislación medioambiental es mucho más relajada, o inexistente, allá donde los empleados públicos estén dispuestos a dejarse sobornar, o como sucede en muchos países, exijan de antemano el pago de mordidas a cambio de mirar hacia otro lado durante las inspecciones medioambientales. En el caso del sudeste asiático es bien sabido cómo a menudo los empresarios encuentran más barato comprar a los funcionarios que cumplir con la regulación medioambiental.

Cuanto más democrático es un país, mayores son las probabilidades de conseguir un desarrollo sostenible

La corrupción tiene, además, dos efectos indirectos importantes sobre el medio ambiente. Primero, la ausencia de corrupción modera el efecto negativo que la economía sumergida ejerce sobre los niveles de polución. No se trata de una cuestión menor, pues la economía sumergida representa alrededor de un tercio del PIB mundial y se sitúa por encima del 50% en muchos países emergentes, que sufren muy particularmente la degradación del medio ambiente. Además, la economía sumergida, desde el curtido de pieles al transporte urbano, pasando por las fábricas ilegales, se extiende especialmente en actividades con alto potencial contaminante. Tradicionalmente, los estudios se habían concentrado en las nefastas consecuencias medioambientales de la economía sumergida, como la adaptación del propano en los fabricantes de ladrillos ilegales en México. Pero contribuciones recientes han ampliado el foco, señalando que ese efecto depende crucialmente del nivel de corrupción de las administraciones públicas. Cuando los empresarios de la economía informal se enfrentan a funcionarios públicos susceptibles de ser sobornados son capaces de saltarse las regulaciones medioambientales. Por el contrario, una administración pública honesta minimiza los efectos negativos que la economía sumergida tiene sobre la corrupción. Las consecuencias para el diseño de políticas públicas son importantes, sobre todo para los países emergentes: si bien no podemos atajar la economía informal de inmediato (aunque sea una meta loable y realizable a medio plazo), deberíamos enfocar los esfuerzos en impedir la corrupción administrativa.

El segundo efecto indirecto de la corrupción sobre el desarrollo sostenible se produce a través de la inversión extranjera o de la liberalización comercial. O sea, a través de la globalización. El nivel de corrupción condiciona los efectos que abrir las fronteras de un país tiene sobre el desarrollo sostenible del mismo. Si la corrupción es baja, la globalización tiene un efecto positivo sobre la sostenibilidad. La llegada de capital extranjero conduce a que los gobiernos adopten políticas más respetuosas con el medio ambiente. Por el contrario, si el nivel de corrupción es alto, la inversión extranjera, en lugar de ejercer un efecto positivo, tiene consecuencias negativas: los gobiernos, dispuestos a vender legislación al mejor postor, hacen leyes que perjudican la sostenibilidad. Las consecuencias de estos resultados van más allá de las políticas sostenibles. Si queremos entender por qué la globalización es tan mal percibida en algunos países, miremos qué nivel de corrupción tienen.

Todo esto es especialmente importante si tenemos en cuenta que los niveles de corrupción varían dramáticamente entre países. Incluso dentro de contextos de democracias capitalistas donde uno esperaría menores diferencias. Por ejemplo, si miramos a la Unión Europea, vemos que tiene algunos de los países menos corruptos del mundo de acuerdo a todos los indicadores, como los países nórdicos; pero, al mismo tiempo, tiene países situados más allá del puesto 80 o 90. Algunos son naciones excomunistas, como Rumanía o Bulgaria. Pero otros nos son culturalmente cercanos, como Italia o Grecia. Además, si algo hemos aprendido estudiando corrupción durante los últimos años, es que los niveles de corrupción no tienen por qué tender a la baja, ni tan siquiera en democracias. Tal y como nos enseña la experiencia latinoamericana durante el siglo XX, y algunas transiciones a la democracia tanto en Europa como en Asia, de las últimas décadas, la corrupción puede acabar conviviendo muy bien con elecciones regulares. Los votos no limpian las instituciones públicas de sus políticos o funcionarios corruptos. En ocasiones, la corrupción es un mecanismo para sostenerse en el poder a base de repartir favores.

La nota positiva es que la corrupción, a diferencia de otros factores que afectan a la sostenibilidad, como el nivel de desarrollo socioeconómico de un país o sus valores culturales, se puede atajar. Es necesaria mucha voluntad política. Y es necesaria una presión social, de organizaciones cívicas y también empresariales, que denuncie los efectos nocivos que la corrupción tiene sobre el desarrollo sostenible. Pero es posible minimizar las oportunidades de corrupción en un país. ¿Cómo?

Afortunadamente, cada día disponemos de mayores evidencias sobre las reformas que funcionan para reducir los niveles de corrupción. En general, las medidas que previenen la corrupción funcionan mejor que las medidas destinadas a perseguirla, como el endurecimiento de las penas o el establecimiento de agencias anticorrupción y otros organismos destinados exclusivamente a la lucha contra las actividades fraudulentas. Las medidas preventivas que reducen más eficazmente la corrupción son aquellas que insertan mecanismos de control automático en las decisiones públicas. El primero sería la transparencia. No una transparencia total, pues podría tener efectos perjudiciales, pero sí una transparencia razonable que permita el acceso a la información sobre la toma de decisiones públicas —pensemos en informes medioambientales— con pocas restricciones a aquellos agentes, como periodistas o activistas, que estén interesados. El segundo es establecer sistemas de toma de decisiones públicas donde personas con intereses distintos —por ejemplo, políticos que se deben a su partido y funcionarios que se deben a su reputación profesional (y no a favores políticos)— tengan que llegar conjuntamente a resoluciones. Así, unos controlan a los otros y viceversa. El efecto de estos sistemas de «separación de la política y la administración» sobre la corrupción son muy sustanciales. Y, económicamente, son poco costosos. Pero, políticamente, no tanto.

Y enlazo aquí con una reflexión final en relación a la importancia del software, de la voluntad de los políticos, a la hora de tener un buen gobierno comprometido con el desarrollo sostenible. Cojamos un ejemplo concreto: las tasas de congestión de tráfico que pagamos los habitantes de Gotemburgo, Estocolmo, Oslo, Londres y otras ciudades. Pero todavía muy pocas. Extremadamente pocas, de hecho, si tenemos en cuenta la creciente concentración urbana de la población mundial. Como suelen decir los expertos (y en España tenemos algunos de primer nivel, como Daniel Albalate y Germà Bel), el nivel de consenso entre los economistas sobre las bondades de adoptar una tasa de congestión es inversamente proporcional a su aceptación entre el público y los políticos.

¿Cómo conseguir un mayor grado de aceptación de políticas de sostenibilidad a primera vista impopulares? Y ¿cómo fomentar otras políticas sostenibles, como sustituir parciamente el tráfico de vehículos por el uso de la bicicleta en los centros urbanos, que también pueden generar resistencias? Creo que la experiencia de los países nórdicos es ilustrativa de la filosofía política, del software, que tiene que alimentar la acción pública. Los partidos se deben a sus votantes y a su ideología como organizacón política. Cierto. Pero no es menos cierto que gobernar con el retrovisor, mirando aquello que querían los votantes ayer, en lugar de preocuparse por el bienestar colectivo en el futuro, torpedea la innovación.

Si algo necesitan las políticas de sostenibilidad es innovación. Y, para innovar, hay que estar abiertos a opciones distintas. Si los partidos de derecha nórdicos se hubieran preocupado exclusivamente de satisfacer los intereses de sus votantes de los suburbios residenciales, no habrían apostado por la introducción de las tasas de congestión. Algo similar se aplica a los socialdemócratas, donde incluso en una ciudad que gira en torno a la industria automovilística como Gotemburgo, supieron vencer las inercias históricas y resistencias ideológicas para oponerse a una tasa de congestión que castiga más a los conductores con menos recursos.

Las políticas que favorecen la sostenibilidad requieren romper con frenos ideológicos y con una estrategia «auscultativa» hecha a golpe de encuesta. Requieren incorporar a un elenco más variado de actores, como expertos y representantes de la sociedad civil. Y requieren experimentar. Los resultados de una política pública en un fenómeno tan complejo como la sostenibilidad —donde confluyen tantos factores impredecibles, del clima a la evolución de la economía— no pueden saberse hasta que no se haya puesto en marcha. El desarrollo sostenible exige que nos arriesguemos a equivocarnos.

BIOGRAFÍA

VICTOR LAPUENTE

Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Oxford y por el Instituto Juan March, y máster en Gestión Pública por la Universidad Autónoma de Barcelona, la Universitat Pompeu Fabra y ESADE. Es docente e investigador especializado en el análisis comparado de las políticas públicas, el funcionamiento de las administraciones estatales y las causas y consecuencias de la corrupción. Actualmente trabaja en el Instituto de Calidad del Gobierno de la Universidad de Gotemburgo. Es miembro del colectivo Piedras de Papel (eldiario.es) y colabora habitualmente en El País, entre otros medios de comunicación.

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